Existe un sólido consenso de que el país debe abocarse lo antes posible a la discusión de un Pacto Fiscal. Se acepta que este debe ser “integral”: no quedarse en una simple “reforma fiscal” que incremente los ingresos tributarios, sino que debe también mejorar la calidad del gasto. Por supuesto, en la discusión de los contenidos son predecibles los desacuerdos vitriólicos entre el gobierno y los agentes económicos. Pero mientras se espera la anunciada propuesta del gobierno, conviene ponderar y tener en cuenta algunas consideraciones claves.
Según los entendidos, “un Pacto Fiscal es un acuerdo político de los distintos sectores sociales, mediante el cual parte de la agenda pública es convertida en programas y políticas de Estado. El acuerdo también debe determinar la cuantía de los recursos públicos requeridos, su origen y las reglas de su asignación y ejecución.” El Pacto “trasciende lo puramente económico, y toca lo político y lo social, porque implica una discusión profunda, no solo sobre el monto, el origen y el destino de los recursos públicos, sino también sobre el estilo de sociedad que se debe construir, en materia de política fiscal, social y económica.”
Hace años que aquí se viene reclamando un Pacto Fiscal integral. El ex Gobernador del Banco Central Lois Malkun ha dicho que está pendiente desde que dejó de ser funcionario en el 2004 y tambien las agencias multilaterales lo han venido pidiendo. Hace apenas días que el ministro Administrativo de la Presidencia dijo que el Pacto era “impostergable”. La justificación más socorrida es el incremento de la deuda –tanto externa como interna—pero tambien se cita la necesidad de racionalizar los incentivos fiscales, la conveniencia de equilibrar los gravámenes para alcanzar una mayor justicia tributaria y la hipertrofiada nomina pública.
Las alarmas más preocupantes son que el servicio de la deuda externa, ahora en un 60.4% del PIB, se chupa casi un 35% de las recaudaciones y que el subsidio eléctrico – de US$1,200 millones en 2020 y US$900 millones en el 2021—continúa limitando el débil gasto de inversión pública. Pero tambien el destacado economista Apolinar Veloz apunta: “El reto no es producir una reforma fiscal para atender la coyuntura económica. El desafío consiste en abandonar la actual política fiscal de corto plazo, caracterizada por una fuerte tendencia a promover la desigualdad entre los sectores que por décadas han disfrutado de las ventajas fiscales con la mayoría de la población que tiene que pagarlas.”
Aun en el contexto de la pandemia, la situación económica del país y del gobierno no parece desesperada. El reciente informe del Articulo IV del FMI nos dice: “La campaña de vacunación en curso, la recuperación mundial y el apoyo decidido del gobierno dominicano al sector turismo están colocando a la economía en un sendero de recuperación dinámica en 2021, fundamental para elevar los niveles de ingresos a mediano plazo. Se espera que la economía crezca un 5½ por ciento este año y que la inflación converja gradualmente a niveles dentro del rango meta, a medida que el impacto de los choques de oferta retroceda en la segunda mitad del año”.
Frente los gastos y secuelas de la pandemia, los datos de la CEPAL sugieren que hemos tenido un buen manejo, escapando los estragos sufridos por otras economías latinoamericanas. De hecho, las calificadoras de riesgo (Fitch, Moody, S&P Global) nos mantienen en una buena posición (BB-/B) y tanto los bonos públicos como privados se colocan fácilmente en los mercados financieros. A eso se añade los pronósticos favorables sobre el crecimiento esperado de la economía –en 4.8% según el Banco Mundial y un 5.5% según el FMI– y la inversión extranjera, aunque aletargada por la pandemia, da muestras de una vigorosa recuperación. A pesar de algunos nubarrones, las remesas acusan un crecimiento formidable y el turismo comienza a recuperarse, habiéndose ya rescatado unos 50,000 empleos.
Con tal escenario los alcances del Pacto Fiscal y las propuestas concretas pueden no ser ortodoxos. Al Banco Central tener unas reservas internacionales (netas) récord (US$12,246 millones), por ejemplo, es posible visualizar el uso de parte de esas reservas en la compra de deuda externa. Si con US$8,000 millones tendríamos cubiertos cuatro meses de importaciones, convendría disminuir el servicio comprando ya sea bonos soberanos o la deuda cuasi fiscal del mismo Banco Central. Alternativamente, la diferencia de US$4,246 millones podría hacer innecesario la colocación de bonos soberanos para completar el financiamiento del Presupuesto de este año.
De cualquier modo, la colocación de nuevos bonos soberanos podría limitarse a los reenganches. Sin embargo, con la recuperación de la economía mundial es probable que las tasas de interés aumenten y que los reenganches no sean muy favorables. Por suerte, Estados Unidos está proponiendo una emisión extraordinaria de Derechos Especiales de Giro –por unos US$650,000 millones– para ser distribuidos por el FMI entre los países en desarrollo y eso podría mantener las tasas en sus actuales niveles. Además, la programada reunión en nuestro país para el 24 de mayo de los ministros de Hacienda del hemisferio podría generar otras medidas favorables.
Otro importante ámbito que el nuevo Pacto debe enfocar es la evasión fiscal. Algunos economistas alegan que si pudiese eliminarse no tendríamos que imponer nuevas cargas impositivas. El Ministerio de Hacienda, en un reciente análisis de “Incumplimiento Tributario”, dice: “La tasa de incumplimiento global del ISR –de personas jurídicas y físicas– en el periodo 2007-2017 oscila entre un 57.45% y un 66.99%.” “Por otro lado, se estimó que el porcentaje de incumplimiento del ITBIS osciló entre un 31.67% y un 44.52%” en el mismo periodo. Cabe señalar que durante tiempos de crisis económica o de aumento de tasa impositiva, la evasión tributaria del ITBIS tiende a aumentar.”
Por su lado, las agencias multilaterales hace tiempo que vienen advirtiendo que debemos disminuir el llamado “gastro tributario” (lo que deja de percibir el fisco por concepto de las múltiples leyes de incentivos). Para el 2020 este “gasto” ascendió a unos RD$237,000 millones, según el Ministerio de Hacienda. Tal monto equivale a casi un 25% del presupuesto del gobierno central ese año. Existe consenso de que las exenciones fiscales deben reducirse al mínimo, pero se admite que eliminar muchas de ellas –incluyendo las del sector turístico—generara tremendo embrollo político.
Las tasas del ISR y el ITBIS generarán otra gran polémica. La experiencia ha demostrado que bajar las tasas del ISR se traduce en un mayor cumplimiento y recaudación (como sucedió en Chile). En el caso del ITBIS el problema es la cantidad de bienes exonerados, muchos de los cuales afectan al segmento mas pobre de la población. En tal sentido, parece razonable bajar la tasa al 12% y eximir el pago del ITBIS solamente a la docena de bienes básicos que consume la población más vulnerable. Es muy posible que disminuyendo estas tasas se consiga mayor recaudación, pero también la tributación de estos gravámenes podría ser compensada por los otros componentes señalados más arriba.
Finalmente, el Pacto Fiscal deberá atender tambien las colindancias institucionales. No solo deberá tratarse el manejo futuro de la deuda cuasi fiscal del Banco Central, sino tambien las tareas de fiscalización que deberán rendir organismos externos como el Congreso, la Cámara de Cuentas, la Contraloría General, la DGEIG y el PEPCA. Hace tiempo que se concibió un anteproyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y otro sobre un nuevo Código Tributario y habrá que decidir sobre su configuración definitiva y/o las modificaciones que se desprendan de otras decisiones del Pacto.
Ahora bien, actualmente hay diferentes visiones respecto a la urgencia del Pacto. Algunos piensan que no puede aplicarse en este año ni en el próximo, mientras otros lo consideran urgente para consolidar la “cohesión social”. El expresidente Leonel Fernandez es uno que piensa que el Pacto deberá abordarse después de la recuperación de la economía. Como ha señalado el destacado economista Antonio Ciriaco, hasta tanto se recupere la economía, no es aconsejable generar más cargas e incertidumbre para los agentes económicos, aun si el inicio de la aplicación del Pacto se concentre en la evasión y la gradual reducción de incentivos fiscales.
Lo sensato pues sería dividir el asunto entre la negociación y la aplicación, usando el presente año y el próximo para las negociaciones del CES y fijando el 2023 como el inicio de la aplicación. El presidente Abinader tendrá que decidir si las discusiones sobre este urticante “esfumato de lo universal” deben comenzar el próximo 26 de los corrientes como están programadas
